Od czasu do czasu w debacie publicznej pojawia się pomysł zlikwidowania izby wyższej polskiego parlamentu, jaką jest Senat RP. Zwolennicy tego rozwiązania wskazują na niskie znaczenie Senatu w tworzeniu prawa oraz ogólną słabszą pozycję względem Sejmu RP pod względem ustrojowym. Jednak, jak to wygląda od strony prawnej i historycznej?
Polski Senat zdecydowanie posiada znacznie mniejsze kompetencje niż Sejm i jest to niezaprzeczalny fakt. W Polsce zatem obserwujemy zjawisko dwuizbowości nierównorzędnej, ponieważ to Sejm posiada szerszy zakres kompetencji. Dwuizbowość równorzędna występuje wtedy, gdy mamy do czynienia z dwoma mniej więcej równymi względem kompetencji oraz uprawnień izbami parlamentu. Taki stan rzeczy występuje m.in. w Stanach Zjednoczonych. Powodów tego należy szukać w historii ustrojowej Senatu. Izba wyższa jest obecna w polskim systemie ustrojowym od czasów I Rzeczypospolitej.
Rys historyczny polskiej dwuizbowości
Jednak, aby zrozumieć funkcjonowanie Senatu dzisiaj musimy zwrócić uwagę na okres międzywojenny. Przed powstaniem Konstytucji marcowej, która była pierwszą polską konstytucją po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, trwały ożywione dyskusje nad wyborem systemu parlamentarnego. Partie lewicowe opowiadały się za przyjęciem modelu unikamerlanego, czyli jednoizbowego, zaś partie prawicowe uznawały, że w nowo odrodzonej Polsce musi funkcjonować model bikameralny tj. dwuizbowy. W efekcie powołano do życia drugą izbę parlamentu, jednak z niewielkimi kompetencjami. Należało do nich w szczególności:
- Wnoszenia poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm (z możliwością ich odrzucenia przez Sejm),
- Funkcja kontrolna polegała na prawie do interpelacji senatorskiej oraz wyboru wspólnie z Sejmem składu Trybunału Stanu,
- Senat wspólnie z Sejmem jako Zgromadzenie Narodowe wybierał Prezydenta RP.
- Uprawnienie ustrojodawcze do dokonywania zmian i rewizji konstytucji
Należy podkreślić, że Konstytucja marcowa nie nadała Senatowi inicjatywy ustawodawczej. Konstytucja kwietniowa zwiększyła kompetencje Izby wyższej, ale tylko nieznacznie. Odnosiło się to do udziału Senatu w uchwalaniu rządowi lub ministrowi wotum nieufności oraz uchwalania zarządzeń wprowadzających stan wyjątkowy. Zmienił się za to sposób wybierania senatorów. W konstytucji marcowej senatorowie pochodzili z wyborów, a najważniejszym warunkiem odnoszącym się do biernego i czynnego prawa wyborczego był cenzus wiekowy. Jednak w Konstytucji kwietniowej jedną trzecią składu izby powoływał Prezydent RP, a pozostałych członków wyłaniano w wyborach powszechnych, ale pod rygorem spełnienia odpowiednich warunków przez osoby wybierające m.in: posiadania określonych orderów i odznaczeń, odpowiedniego poziomu wykształcenia czy odpowiedniej opinii w społeczeństwie. W efekcie prawo wybierania składu Senatu powierzono Prezydentowi oraz grupie ok. 100 tys. uprzywilejowanych obywateli II RP.
Powrót Senatu do ustroju Polski
Po zakończeniu II wojny światowej przeprowadzono tzw. referendum ludowe, w którym m.in spytano obywateli, czy chcą likwidacji Senatu. Referendum to zostało sfałszowane i po ogłoszeniu oficjalnych wyników zdecydowano o zlikwidowaniu izby wyższej parlamentu. Niewątpliwie te działania były spowodowane chęcią szybkiego i bezproblemowego przejęcia i utrzymania stabilnej władzy przez reżim komunistyczny, jaki panował w Polsce w latach 1945-1989.
Krótki dorobek ustrojowy II RP pokazuje nam jednak, jakie były zapatrywania na utworzenie izby wyższej w tamtym okresie. Senat utworzono poniekąd, jako eksperyment ustrojowy na drodze kompromisu pomiędzy lewicą a prawicą. W efekcie Senat pod koniec istnienia II RP stał się instytucją o bardzo niskiej legitymizacji społecznej oraz niezbyt szerokich kompetencjach.
Izba druga powróciła do polskiego ustroju państwowego po obradach Okrągłego Stołu w 1989 roku. Ten postulat wysunięty przez opozycję demokratyczną powstał ze względu na chęć stworzenia niezależnej alternatyw od komunistycznego Sejmu oraz potrzebę stopniowej demokratyzacji państwa.
Obecnie w Polsce Senat pełni funkcję tzw. izby refleksji, która ma na celu kontrolowanie procesu uchwalania ustaw. Wynika to z tradycji ustrojowej naszego państwa. Senat istniał w okresie I Rzeczypospolitej, jak i II Rzeczypospolitej. Odzyskanie niezależności i budowa III RP było okazją do czerpania z tradycji ustrojowych tych dwóch minionych polskich państw, o czym mówi Preambuła Konstytucji RP:
„(…) nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku(…)”
Przywrócenie Senatu jest więc także pewnym hołdem dla polskiej tradycji i tożsamości narodowej.
Sejm ważniejszy niż Senat?
Wracając do tematu dwuizbowością nierównorzędnej, należy odpowiedzieć na pytanie czym ona właściwie jest i jak się przejawia w polskim systemie ustrojowym. Przykładów jest wiele, ale pozwolę sobie wymienić tylko te najważniejsze:
- Senat nie posiada wpływu na formowanie rządu. W tym procesie uczestniczą dwa organy konstytucyjne: Sejm oraz Prezydent RP. Wykluczenie Senatu, z tego jakże ważnego procesu jakim jest powołanie nowego rządu, zdecydowanie świadczy na korzyść dwuizbowości nierównorzędnej.
- Senat nie sprawuje funkcji kontrolnej. Ustrojodawca powierzył tę kompetencję jedynie Sejmowi.
- Gdy Sejm zdecyduje o skróceniu swojej kadencji zostaje również skrócona kadencja Senatu. Senatorowie nie mają wpływu na decyzję Sejmu i muszą się jej podporządkować.
- Według Konstytucji, w pierwszej kolejności to Marszałek Sejmu zastępuje Prezydneta RP w razie niemożność sprawowania przez niego urzędu. Dopiero, gdy Marszałek Sejmu nie może tego uczynić, obowiązki głowy państwa powierza się Marszałkowi Senatu.
Izba „niższa” czy „pierwsza”?
Często w doktrynie prawniczej uznaje się za błędne mówienie o izbie „niższej” i „wyższej” w odniesieniu do Sejmu i Senatu. Należałoby raczej używać określeń izba „pierwsza” i „druga”, ponieważ taka nomenklatura jest poprawniejszą względem procesu ustawodawczego oraz kompetencji obu izb. Błędne nazewnictwo wynika przede wszystkim z rozpowszechnienia się takiej formy oraz z dziejów historycznych parlamentaryzmu. Obecnie nie można zatem powiedzieć, że Senat jest izbą „wyższą” co by oznaczało, że jest niejako ponad Sejmem, posiada ważniejszą funkcję w państwie itp. Jednak zdecydowanie można używać określenia izba „druga”, ponieważ Senat zajmuje się projektem ustawy, gdy ta zostanie uchwalona przez Sejm. Jest więc niejako drugim elementem ustrojowym w procesie uchwalania nowego prawa oraz dokonuje jego weryfikacji.
Czy zatem Senat jest nam całkowicie niepotrzebny i należy go zlikwidować?
Moim zdaniem należy zachować Senat jako drugą izbę parlamentu i poszerzyć jego kompetencje tak, aby mógł on konkurować z Sejmem pod względem kompetencyjnym. Polsce potrzebny jest silny Senat, który posiadałby nie tylko funkcję kontrolną rządu, ale (może co ważniejsze) mógłby wpływać na działalność i prace Sejmu oraz dokonywać również jego kontroli.
Bibliografia:
- Praca zbiorowa, red. Dariusz Górecki, wyd. 6, Wolters Kluwer Warszawa 2020 – Polskie prawo konstytucyjne
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483)
Fot. nagłówka: Kancelaria Sejmu
O autorze
Uczeń klasy maturalnej o profilu prawniczym w LXV Liceum Ogólnokształcącym z Oddziałami Integracyjnymi im. gen. Józefa Bema w Warszawie, działacz w Polskim Stowarzyszeniu Paliw Alternatywnych, pracownik jednego z warszawskich antykwariatów. Interesuję się prawem konstytucyjnym, polityką oraz najnowszą historią Polski.